REGAINING THE INITIATIVE

PALESTINIAN STRATEGIC OPTIONS TO END ISRAELI
OCCUPATION

A REPORT BY THE PALESTINE STRATEGY STUDY GROUP
August 2008

This document contains views shared in a number of workshops and other informal meetings between a group of Palestinians from inside and outside the Occupied Territory. The workshops were convened by the Oxford Research Group and were made possible by a grant from the European Union.

The opinions expressed in this report do not reflect the perspective of any single political faction. They only reflect the deep concern the participants have about Palestine and its just cause. All the participants took part in their individual capacity.

The document outlines a number of scenarios and Palestinian strategic
options.

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 EXECUTIVE SUMMARY

•    The current negotiations in the 'Annapolis' peace initiative have reached a critical point. On the sixtieth anniversary of the Nakba, after twenty years of fruitless negotiation for a Palestinian state on the basis of the historic recognition by the PLO in 1988 of the existence of the State of Israel, it is time for Palestinians to reconsider this entire strategic path to their national objectives. Although already greatly inflated beyond the original 57% allotted in UN General Assembly Resolution 181 in 1947, Israel shows no sign of accepting even the 78% of historic Palestine that lies within the 1967 borders, but continues to encroach beyond them in order to create new 'facts on the ground' that will progressively render an independent Palestinian state on the remaining 22% inoperable. A weak Israeli government is confronted by strong internal resistance to any compromises whatsoever, while a divided Israeli public is not ready to take the necessary risks. Indeed, Israel refuses formally and consistently even to accept the fact that it is an occupying power with concomitant duties in international law. Instead Israel calculates that a negotiated two state outcome on the 1988 basis is permanently available, and supposes that it can perpetually hold out for better alternatives to a negotiated agreement. The Israeli position rests on the assumption that procrastination will continue to tilt the strategic balance increasingly in Israel's favour. In short, Israel is not a serious negotiating partner.

•   The central proposal in this Report is that Israel's strategic calculations are wrong. Israeli strategic planners overestimate their own strength and underestimate the strategic opportunities open to Palestinians. There are four main perceived alternatives to a negotiated agreement that are attractive to Israel and therefore prevent Israel from reaching a final settlement on the terms offered. It is a key strategic aim of Palestinians to make clear to Israel why these four alternatives are simply not available.

*    First, the default option of prolonging negotiations indefinitely by pretending that 'progress has been made' and that suspensions are temporary as during the past twenty years, with ongoing encroachments and military incursions, few burdens, and considerable financial and other benefits from continuing occupation.

 *   Second, a pseudo provisional 'two state agreement' with a strengthened but severely constrained PA masquerading as a Palestinian government while Israel disaggregates and picks off the 'historic issues' and retains permanent control.

*   Third, a unilateral separation dictated by Israel.

*   Fourth, a control of the occupied territories by Egypt and Jordan.

•   But these four alternatives are unacceptable to Palestinians. They do not take Palestinian national aspirations seriously. Indeed, they aim to undermine Palestinians' national identity and rights altogether. So, if Israel refuses to negotiate seriously for a genuine two-state outcome, Palestinians can and will block all four of them by switching to an alternative strategy made up of a combination of four linked reorientations to be undertaken singly or together.

*    First, the definitive closing down of the 1988 negotiation option so long abused by Israel. This blocks the first two preferred Israeli alternatives to a genuine negotiated agreement.

*   Second, the reconstitution of the Palestinian Authority so that it will not serve future Israeli interests by legitimising indefinite occupation and protecting Israel from bearing its full burden of the costs of occupation (it may become a Palestinian Resistance Authority). This also blocks the first two preferred Israeli alternatives, and also helps to block the third.

*   Third, the elevation of 'smart' resistance over negotiation as the main means of implementation for Palestinians, together with a reassertion of national unity through reform of the PLO, the empowerment of Palestinians, and the orchestrated eliciting of regional and international third party support. The central aim will be to maximise the cost of continuing occupation for Israel, and to make the whole prospect of unilateral separation unworkable.

*    Fourth, the shift from a two state outcome to a (bi-national or unitary democratic) single state outcome as Palestinians' preferred strategic goal. This reopens a challenge to the existence of the State of Israel in its present form, but in an entirely new and more effective way than was the case before 1988.

Is this what Israel wants? Israel cannot prevent Palestinians from a strategic reorientation along these lines. Does Israel really want to force Palestinians to take these steps?

•  The result of a reorientation of Palestinian strategy will clearly be much worse for Israel than the negotiation of a genuine two state outcome on the basis of the existing 1988 offer. Although many Palestinians may still prefer a genuine negotiated two state solution, a failure of the present Annapolis initiative will greatly strengthen those who argue against this. Most Palestinians are then likely to be convinced that a negotiated agreement is no longer possible. What is undoubtedly the case is that a reversal of the 1988 offer and the adoption of an alternative strategy is much preferable for Palestinians to any of the four preferred Israeli alternatives to a negotiated agreement. So, if current negotiations fail, Palestinians will be driven to replace the 1988 offer by a new strategy, not just rhetorically but in reality. The negotiated two state outcome will then be definitively cancelled. Palestinians will ensure that Israel is seen to be responsible for the closure of their 20 year offer. Israel will have lost an historic and non-recurrent opportunity to end the conflict and to secure its own future survival on the best terms available for Israel.


•   In short Palestinians are able to block all four of Israel's best alternatives to a genuine negotiated outcome via a fundamental reorientation of strategy. Israel is not able to block this reorientation. The result of such a reorientation would be far worse for Israel than that of a genuine negotiated outcome. The result of such a reorientation would be far better for Palestinians than any of Israel's best alternatives to a genuine negotiated outcome. Therefore, when Palestinians calculate that a genuine negotiated outcome is no longer available, they undoubtedly will reorientate their strategy, not only rhetorically but in reality, and will finally close down their twenty year 1988 offer.


•  Palestinians, therefore, have three main immediate parallel strategic tasks, which it is the central purpose of this Report to outline.


•  The first strategic task is the detailed working out of a fundamental reorientation of Palestinian strategy along the lines outlined above, including the new preferred strategic path, and the full range of means
 of implementation. All of this is commented upon in the main body of the Report. This task must be undertaken in all seriousness and on the assumption that present negotiations will fail. Even if only used as a strategic threat in order to force Israel to negotiate seriously, the intention must still be to implement the new strategy should negotiations fail. An empty threat is strategically no threat. A mere bluff does not work. So it is now an urgent priority for Palestinians to agree and work out in detail their alternative to a negotiated agreement and to communicate this as soon as possible and as forcefully as possible to Israel. This must be the immediate focus of unified national strategic planning that includes all Palestinians, from different backgrounds, generations, genders, and political affiliations, both those living in the occupied territories and those living elsewhere.

•  The second strategic task is to make sure that Israel understands the terms on which the 1988 offer is still held open by Palestinians and is clear about what Palestinians can and will do should these terms not be met. Has a national movement ever made a concession on a similar scale to that made by Palestinians in 1988? In negotiations Israelis repeatedly say 'we do all the giving and the Palestinians do all the taking'. This is the opposite of the truth. Palestinians continue to demand no more than 22% of their historic land. It is Israel that has done all the taking through continuous government-backed settler encroachment on this remaining 22%. The second strategic task for Palestinians, therefore, is to spell out the minimum terms acceptable for negotiating a fully independent Palestinian state on 1967 borders, and to explain clearly why this is by far the best offer that Israel will ever get, including guarantees for Israel's future security from neighbouring Arab states. Palestinians will set out a clear timetable for judging whether this has been attained or is attainable. It is Palestinians who will judge 'success', and it is Palestinians who will decide how long to persist in negotiations and when the moment has come to change strategy entirely.

•  The third strategic task is to ensure that it is the Palestinian discourse that frames international discussion of the Palestinian future. This is elucidated in the Report. The aim is to make clear to regional and international third parties that in all this it is not Palestinians who are lacking in commitment to a negotiated outcome, but Israel. Palestinians have persisted for twenty years with their historic offer of 1988. Israel has refused to honour it. That is why Israeli protestations are no longer credible to Palestinians. Israel has given Palestinians no option but to look elsewhere for fulfilment of their national aspirations. Israel bears full responsibility should negotiations fail.

•   In conclusion, it needs to be understood clearly that we Palestinians will never allow Israel to continue its encroachments and domination under the pretence of insincere negotiations, nor to go on imagining falsely that there are better alternatives available to Israel. Israel will have to decide whether to accept the time-limited negotiation offer that is evidently in its own best interest, or not. And we Palestinians will then act accordingly at a time and in a way of our own choosing.

It is now up to us as Palestinians to regain the strategic initiative and to take control of our own national destiny. Israel, regional partners, and international actors, must understand definitively that Palestinians will not be divided in their strategic objectives, and that the Palestinian people, steadfast and determined, will never give up their national struggle.

Wiedergewinnen der Initiative

Palästinensische strategische Optionen zur Beendigung der israelischen Besatzung

Ein Bericht der Palästinensischen Strategiestudiengruppe
August 2008

Dieses Dokument enthält die von einer Gruppe von Palästinensern aus den besetzten Gebieten und von außerhalb während einer Zahl von Arbeitstreffen und anderen informellen Treffen erarbeiteten Ansichten. Die Arbeitstreffen wurden von der Oxford-Forschungsgruppe einberufen und durch einen Zuschuss der Europäischen Union ermöglicht.

Die zu diesem Bericht vertretenen Ansichten geben nicht den Standpunkt einer einzigen politischen Gruppe wieder. Sie spiegeln nur die tiefe Sorge der Teilnehmer bezüglich Palästinas und seiner gerechten Sache. Alle Teilnehmer nahmen als Einzelpersonen teil.


Dieses Dokument legt einige Szenarien und palästinensische strategische Optionen dar.


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Zusammenfassung

•    Die augenblicklichen Verhandlungen im Rahmen der 'Annapolis'- Friedensinitiative haben einen kritischen Punkt erreicht. Zum sechzigjährigen Jubiläum der Nakba, nach 20 Jahren fruchtloser Verhandlungen für einen palästinensischen Staat auf der Basis der historischen Anerkennung der Existenz des Staates Israel durch die PLO im Jahre 1988, ist es Zeit für die Palästinenser, diesen ganzen strategischen Pfad zu ihren nationalen Zielen zu überdenken. Obwohl Israel sich schon weit über die ursprünglichen der von der UN-Generalversammlung mit der Resolution 181 im Jahre 1947 zugewiesenen 57% hinaus ausgedehnt hat, zeigt es keinerlei Anzeichen dafür, dass es sogar die 78% des historischen Palästina innerhalb der Grenzen von 1967 akzeptiert, sondern fährt fort, über diese hinauszugreifen und neue 'Tatsachen vor Ort' zu schaffen, die einen unabhängigen palästinensischen Staat in den verbleibenden 22% allmählich undurchführbar werden lassen. Eine schwache israelische Regierung wird durch einen starken internen Widerstand gegenüber jedweden Kompromissen konfrontiert, während eine gespaltene israelische Öffentlichkeit nicht willens ist, die notwendigen Risiken einzugehen. Israel lehnt es in der Tat sogar offiziell und konsistent ab, die Tatsache zu akzeptieren, dass es eine Besatzungsmacht mit den entsprechenden Verpflichtungen nach internationalem Recht ist. Stattdessen geht Israel davon aus, dass eine verhandelte Zwei-Staaten-Lösung auf der Basis von 1988 jederzeit zu erhalten ist und nimmt an, dass es dauerhaft auf bessere Alternativen zu einem verhandelten Ergebnis warten kann. Die israelische Position beruht auf der Annahme, dass ein Aufschub weiterhin das strategische Gleichgewicht zu Gunsten Israels verschieben wird. Kurz gesagt, Israel ist kein ernsthaft verhandelnder Partner.

•   Die wesentliche Schlussfolge in diesem Bericht ist, dass Israels strategische Rechnung falsch ist. Die israelischen strategischen Planer überschätzen ihre eigene Stärke und unterschätzen die strategischen Möglichkeiten der Palästinenser. Es werden vier für Israel attraktive Hauptalternativen zu einem verhandelten Ergebnis  gesehen, die Israel davon abhalten, eine endgültige Vereinbarung zu den angebotenen Bedingungen abzuschließen. Es ist das hauptstrategische Ziel der Palästinenser, Israel klarzumachen, weshalb diese Alternativen schlichtweg nicht zur Verfügung stehen.

*   Erstens, die geltende Option, die Verhandlungen ins Unendliche auszudehnen und dabei vorzugeben, dass 'Fortschritte gemacht wurden', und das Aussetzungen wie während der letzten 20 Jahre vorübergehend seien, mit weitergehenden Übergriffen und militärischen Einfällen, einigen Lasten und beträchtlichen finanziellen und anderen Vorteilen durch die fortgesetzte Besatzung.

*   Zweitens, eine pseudo-vorübergehende "Zwei-Staaten-Vereinbarung" mit einer gestärkten, aber beträchtlich behinderten PA (Palästinensischen Autonomiebehörde), die sich als palästinensische Regierung ausgibt, während Israel sich die 'historischen Fragen' zerlegt und herausgepickt und dabei die permanente Kontrolle behält.

*   Drittens, eine unilaterale, von Israel diktierte Trennung.

*   Viertens, eine Kontrolle der besetzten Gebiete durch Ägypten und Jordanien.

•    Aber diese vier Alternativen sind für die Palästinenser nicht akzeptabel. Sie nehmen das palästinensische nationale Streben nicht ernst. Sie zielen in der Tat darauf, die nationale Identität und die Rechte der Palästinenser gänzlich zu unterminieren. Wenn also Israel dies ablehnt, ernsthaft in Richtung auf ein echtes Zwei-Staaten-Ergebnis zu verhandeln, können und wollen die Palästinenser alle vier blockieren, indem sie zu einer alternativen Strategie wechseln, die aus einer Kombination von vier zusammenhängenden Reorientierungen besteht, die einzeln oder zusammen unternommen werden können.

*    Erstens, die definitive Beendigung der Verhandlungsoption von 1988, die so lange von Israel missbraucht wurde. Dies blockiert die ersten zwei bevorzugten israelischen Alternativen zu einer echten verhandelten Vereinbarung.

*    Zweitens, die Wiederherstellung der palästinensischen Autonomiebehörde, so dass sie nicht den zukünftigen israelischen Interessen dient durch das Legitimieren einer endlosen Besatzung und den Schutz Israels davor, die volle Last der Kosten der Besatzung zu tragen ( Sie wird vielleicht eine palästinensische Widerstandsbehörde). Dies blockiert ebenfalls die ersten beiden bevorzugten israelischen Alternativen und hilft auch, die dritte zu blockieren.

*    Drittens, der Übergang zu einem 'intelligenten' Widerstand statt Verhandlungen als dem Hauptdurchsetzungsmittel der Palästinenser, zusammen mit einer Bestätigung der nationalen Einheit durch eine Reform der PLO, die Ermächtigung der Palästinenser und einem abgestimmten Erwirken regionaler und internationaler Unterstützung durch dritte Parteien. Das zentrale Ziel wird sein, für Israel die Kosten für eine fortgesetzte Besatzung zu maximieren, und den ganzen Plan für eine unilaterale Trennung nicht durchführbar zu machen.

*    Viertens, der Wechsel von einem Zwei-Staaten-Ergebnis zu einem (binationalen oder unitären demokratischen) Ein-Staaten-Ergebnis als dem bevorzugten palästinensischen Ziel. Dies erneuert eine Infragestellung der Existenz des Staates Israels in seiner augenblicklichen Form, aber in einer völlig neuen und wirksameren Weise als es vor 1988 der Fall war.

Ist dies, was Israel anstrebt? Israel kann die Palästinenser nicht an einer strategischen Reorientierung in diese Richtung hindern. Will Israel die Palästinenser wirklich zwingen, diese Schritte zu unternehmen?

•  Das Ergebnis einer Umorientierung der palästinensischen Strategie wird für Israel eindeutig schlimmer sein als das Aushandeln eines echten Zwei-Staaten-Ergebnisses auf der Basis des Angebots von 1988. Obwohl viele Palästinenser eine aufrichtig verhandelte Zwei-Staaten-Lösung vorziehen mögen, wird ein Scheitern der augenblicklichen Annapolis-Initiative diejenigen beträchtlich stärken, die dagegen argumentieren. Die meisten Palästinenser werden dann wahrscheinlich überzeugt sein, dass eine verhandelte Vereinbarung nicht  mehr möglich sein wird. Was unzweifelhaft der Fall sein wird, ist, dass eine Aufhebung des Angebots von 1988 und die Annahme einer alternativen Strategie für die Palästinenser sehr viel wünschenswerter ist als jede der vier von den Israelis bevorzugten Alternativen bei einer verhandelten Vereinbarung. Wenn also die augenblicklichen Verhandlungen fehlschlagen, werden die Palästinenser gezwungen sein, das Angebot von 1988 durch eine neue Strategie zu ersetzen, und zwar nicht nur rhetorisch, sondern wirklich. Das verhandelte Zwei-Staaten-Ergebnis wird dann eindeutig zu den Akten gelegt. Die Palästinenser werden sicherstellen, dass Israel als derjenige gesehen wird, der verantwortlich ist für das Auslaufen ihres zwanzigjährigen Angebots. Israel wird eine historische und nicht wiederkehrende Gelegenheit verpasst haben, den Konflikt zu beenden, und dabei sein eigenes zukünftiges Überleben zu den besten für Israel möglichen Bedingungen sicherzustellen.

•   Kurz gesagt sind die Palästinenser in der Lage, aller vier der für Israels optimalen Alternativen zu einem echten verhandelten Ergebnis durch eine fundamentale Umorientierung der Strategie zu blockieren. Israel ist nicht in der Lage, diese Umorientierung zu blockieren. Das Ergebnis einer solchen Umorientierung wäre sehr viel ungünstiger für Israel als ein aufrichtig verhandeltes Ergebnis. Das Ergebnis einer solchen Umorientierung wäre für die Palästinenser sehr viel günstiger als jede der vier besten israelischen Alternativen zu einem aufrichtig verhandelten Ergebnis. Wenn die Palästinenser daher davon ausgehen müssen, dass ein aufrichtig verhandeltes Ergebnis nicht  mehr erreichbar ist, dann werden sie zweifellos ihre Strategie umstellen - nicht nur rhetorisch, sondern realistisch - und ihr 20 Jahre altes Angebot von 1988 nicht länger aufrechterhalten.

•   Die Palästinenser haben daher drei unmittelbare parallele strategische Aufgaben, die zu beschreiben die zentrale Absicht dieses Berichts ist.

•   Die erste strategische Aufgabe ist die detaillierte Ausarbeitung einer fundamentalen Umorientierung der palästinensischen Strategie entsprechend der oben beschriebenen Vorgehensweise, die den neuen bevorzugten strategischen Weg und den gesamten Bereich der Durchführungsmöglichkeiten einschließt. All dies wird im Hauptteil des Berichtes beschrieben. Diese Aufgabe muss in aller Ernsthaftigkeit und mit der Annahme, dass die augenblicklichen Verhandlungen scheitern werden, unternommen werden. Auch wenn sie nur als eine strategische Drohung benutzt werden, um Israel zu zwingen, ernsthaft zu verhandeln, muss die Absicht doch sein, die neue Strategie durchzuführen, falls die Verhandlungen scheitern. Eine leere Drohung ist keine Drohung. Ein bloßer Bluff funktioniert nicht. Deshalb hat es für die Palästinenser äußerste Priorität, sich abzustimmen und die Einzelheiten ihrer Alternative zu einer verhandelten Vereinbarung auszuarbeiten und diese so früh wie möglich und so intensiv wie möglich Israel zu vermitteln. Dies muss der unmittelbare Fokus einer vereinten nationalen strategischen Planung sein, die alle Palästinenser
mit verschiedenen Hintergründen, aus verschiedenen Generationen, Geschlechtern und politischen Verbindungen, in den besetzten Gebieten oder sonstwo lebend, einschließt.

•   Die zweite strategische Aufgabe ist sicherzustellen, dass Israel die Bedingungen versteht, unter welchen das Angebot von 1988 von den Palästinensern weiterhin aufrechterhalten wird, und weiß, was die Palästinenser können und machen werden, sollten diese Bedingungen nicht erfüllt werden. Hat eine nationale Bewegung jemals Zugeständnisse in einem ähnlichen Umfang gemacht wie die Palästinenser im Jahre 1988? In Verhandlungen sagen die Israelis immer wieder 'Wir sind immer die Gebenden und die Palästinenser sind immer die Nehmenden'. Das Gegenteil ist der Fall. Die Palästinenser verlangen nicht mehr als 22% ihres historischen Landes. Es ist Israel, das immer auf der nehmenden Seite war durch kontinuierliches regierungsunterstütztes Eindringen der Siedler in die verbleibenden 22%. Die zweite strategische Aufgabe für die Palästinenser ist daher, die akzeptablen Mindestbedingungen für die Verhandlung eines vollständig unabhängigen palästinensischen Staates in den Grenzen von 1967 festzulegen, und deutlich zu erklären, weshalb dies bei weitem das beste Angebot ist, dass Israel jemals unter Einschluss von Garantien für Israels zukünftige Sicherheit durch die benachbarten arabischen Staaten erhalten wird. Die Palästinenser werden einen klar umrissenen Zeitplan festlegen für die Beurteilung, ob dies erreicht wurde oder erreichbar ist. Es sind die Palästinenser, die 'Erfolg' beurteilen und es sind Palästinenser die entscheiden werden wie lange auf Verhandlungen bestanden wird und wann der Augenblick gekommen ist, die Strategie völlig zu ändern.

•   Die dritte strategische Aufgabe ist sicherzustellen, dass es der palästinensische Diskurs ist, der den Rahmen für die internationale Diskussion der palästinensischen Zukunft. Dies wird in dem Bericht erläutert. Das Ziel ist, regionalen und internationalen der Parteien klarzumachen, dass es nicht die Palästinenser sind, denen es an einem Bekenntnis zu einem Verhandlungsergebnis mangelt, sondern Israel. Die Palästinenser haben 20 Jahre lang auf ihrem historischen Angebot von 1988 beharrt. Israel hat es abgelehnt, dies zu würdigen. Deshalb sind die israelischen Beteuerungen für die Palästinenser nicht mehr glaubwürdig. Israel hat den Palästinensern keine Alternativen gegeben außer sich anderweitig nach der Erfüllung ihres nationalen Strebens umzuschauen. Israel trägt die volle Verantwortung, sollten die Verhandlungen scheitern.

•   Abschließend muss es deutlich verstanden werden, dass wir Palästinenser Israel niemals erlauben werden, seine Übergriffe und die Vorherrschaft unter dem Vorwand unaufrichtiger Verhandlungen fortzusetzen, noch mit der falschen Vorstellung fortzufahren, dass es bessere Alternativen für Israel gäbe. Es wird sich entscheiden müssen, ob es ein zeitlich begrenztes Verhandlungsergebnis, das offensichtlich am besten seinen eigenen Interessen dient, akzeptiert oder nicht. Und wir Palästinenser werden dann entsprechend handeln zu einem Zeitpunkt und auf eine Weise, die wir selber bestimmen.

Es liegt nun an uns als Palästinensern, die strategische Initiative wiederzuerlangen und die Kontrolle zu übernehmen über unser eigenes nationales Schicksal. Israel, regionale Partner und internationale Akteure müssen eindeutig verstehen, dass die Palästinenser bei ihrer strategischen Zielsetzung nicht gespalten werden, und dass das palästinensische Volk, unerschütterlich und entschlossen, seinen nationalen Kampf nie aufgeben wird.